Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualny tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia, oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - uchybił sąd pierwszej instancji, określenia w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jaką postać miało to naruszenie, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim. Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom, niemniej dostrzegalne uchybienia formalne skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują ją jednak w stopniu, które uzasadniałyby jej odrzucenie.
A. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 "pkt b)" p.p.s.a. w zw. z art. 29 k.p.a. W p.p.s.a. przepisu o tak wskazanej jednostce redakcyjnej, jak to zostało wskazane w pkt 2. 2) skargi kasacyjnej brak. Art. 145 § 1 p.p.s.a. dzieli się na punkty, które zostały ponumerowane jako 1), 2) i 3). Tylko art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. dzieli się na litery, występuje przeto przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. To przepis, na podstawie którego sąd administracyjny uwzględniając skargę m.in. na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Rzecz w tym, że autor skargi kasacyjnej powołał jako podstawę kasacyjną zarzut naruszenia art. 145 § 1 "pkt b)" p.p.s.a., a więc posłużył się nieistniejącą jednostką redakcyjną w cyt. ustawie, a nawet gdyby przyjąć, że jego zamiarem było postawienie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., to w skardze kasacyjnej brak jest odniesienia do jakiejkolwiek podstawy ujętej przepisami k.p.a., dającej podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Ograniczono się wyłącznie do połączenia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 "pkt b)" p.p.s.a. z art. 29 k.p.a., ten ostatni zaś przepis stanowi wyłącznie, iż "Stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej". Niesporne jest wszak, że skarżący kasacyjnie są osobami fizycznymi. Wadliwość formalna w pkt 2. 2) skargi kasacyjnej w przywołaniu przepisu p.p.s.a., którego naruszenia miał się dopuścić sąd pierwszej instancji, brak uzasadnienia tej podstawy kasacyjnej wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., powoduje, że powyższą podstawę kasacyjną uznać należało jako nieskuteczną.
B. Nie jest także skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 "pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 80 k.p.a. Uwzględniając uwagi zawarte w pkt A niniejszego uzasadnienia przyjdzie uznać, że autor skargi kasacyjnej w istocie stawia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z oznaczonymi artykułami k.p.a. Gdy chodzi o zarzut naruszenia tegoż przepisu p.p.s.a. w powiązaniu z art. 77 k.p.a., to nie poddaje się on kontroli, a to przede wszystkim z tego względu, że nie dostrzeżono, iż art. 77 k.p.a. dzieli się na kilka paragrafów. W judykaturze zasadnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Naczelny Sąd Administracyjny, jak to uprzednio wskazano, jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, przeto wymagane jest od fachowego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną precyzyjnie wskazane tych przepisów, którym miałby uchybić sąd pierwszej instancji. Zatem ten zarzut skargi kasacyjnej, wobec związania zarzutami przez Naczelny Sąd Administracyjny nie poddaje się kontroli.
Zarzut zaniechania podjęcia czynności mających wyjaśnić stan zachowania zabytku w dacie zawarcia umowy dzierżawy dworku zmierza w istocie do uwiarygodnienia zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych w skardze kasacyjnej. Nadto sami skarżący kasacyjnie osłabiają skuteczność tego zarzutu skoro wskazują na dowody znajdujące się w aktach sprawy obrazujących stan zabytku w dacie zawierania umowy dzierżawy nieruchomości zabudowanej dworkiem w G.
Zarzut niedostrzeżenia przez sąd wojewódzki naruszenia art. 7 k.p.a. (omyłkowo w uzasadnieniu skargi kasacyjnej fachowy pełnomocnik posłużył się skrótowym określnikiem "k.p.c." - s. 11 skargi kasacyjnej, uwaga Sądu) jest chybiony, organ konserwatorski przeprowadził dostatecznie wystarczające postępowanie dowodowe, w sprawie wykonano oględziny, sporządzono opinię biegłego o specjalności budowlano-konserwatorskiej. W samej skardze kasacyjnej nie wskazano jakich to dowodów zabrakło dla celów wydania decyzji przez organ konserwatorski.
Nie jest skuteczny także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., słusznie sąd pierwszej instancji uznał, że nie dopatrzył się naruszeń przepisów postępowania, które skutkować miałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania podniesione w skardze kasacyjnej stanowią w istocie powtórzenie zarzutów samej skargi.
Zarzut niedostrzeżenia przez sąd wojewódzki naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. (omyłkowo w uzasadnieniu skargi kasacyjnej fachowy pełnomocnik posłużył się skrótowym określnikiem "k.p.c." - s. 11 skargi kasacyjnej, uwaga Sądu) jest chybiony. Wprawdzie sąd pierwszej instancji kwestii rozdzielenia obowiązków podjęcia oznaczonych prac konserwatorskich przy zabytku - dworku w G. nie eksponował, ale z przywołanego przezeń stanu faktycznego wynika, że odrębną decyzją WWKZ nałożył oznaczone obowiązki na właściciela tego obiektu zabytkowego. Organ konserwatorski kierował się przeto zasadą proporcjonalności, mając wszak na uwadze, że to dzierżawcy przede wszystkim są posiadaczami tego obiektu.
C. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku, nadto autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu środka odwoławczego potraktował je łącznie. Formułując w podstawach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 49 Uoz, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprecyzowano, że odnosi się go do art. 49 ust. 1 cyt. ustawy, nadto połączono go z zarzutem naruszenia art. 5 Uoz.
D. Gdy chodzi o zarzut błędnej wykładni art. 5 Uoz, to w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano tego zarzutu, nie wskazując z jakich powodów sąd pierwszej instancji miałby się dopuścić naruszenia tego przepisu, nie wskazano także, jak ma wyglądać prawidłowa jego wykładnia. Zarzut ten więc nie poddaje się kontroli przez Sąd Naczelny.
E. Podnosząc zarzut błędnej wykładni art. 49 ust. 1 oraz zarzut niezastosowania art. 2 Uoz, skarżący kasacyjnie obszernie przywołują wywody zawarte w motywach wyroku WSA w Warszawie z 13 marca 2015 r., VII SA/Wa 2155/14, mającego być wydanym w "zbliżonej sprawie". Wyeksponowano w związku z tym, że w przywołanym wyroku zanegowano wykładnię art. 49 ust. 1 Uoz, a "forsowaną" przez organ konserwatorski i zaaprobowaną przez sąd pierwszej instancji, z której to ma wynikać "przerzucenie na dzierżawcę z automatu" ciężaru wykonania określonych robót konserwatorskich abstrahując od treści stosunku dzierżawy i od tego, w jakim stanie przedmiot dzierżawy został dzierżawcom wydany.
Po pierwsze, podkreślić należy, że przywołany w skardze kasacyjnej wyrok VII SA/Wa 2155/14 zapadł w innym postępowaniu, w odrębnym stanie faktycznym, przeto wypowiedzianymi w nim stwierdzeniami, w tym prezentowaną wykładnią przepisów prawa materialnego, nie był związany sąd pierwszej instancji, ani nie jest związany Sąd Naczelny. Po drugie, eksponując wywody zawarte w przywołanym wyroku VII SA/Wa 2155/14, skarżący kasacyjnie pomniejszają te okoliczności, które dowodzą odmienności stanu faktycznego sprawy, w której zapadł zaskarżony wyrok, od sprawy przywoływanej w skardze kasacyjnej. Ta odmienność sprowadza się wszak do tego, że WWKZ wydał dwie decyzje nakazowe, jedną skierowaną do właściciela zabytku (Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych), a drugą skierowaną do dzierżawców, w których nałożono na adresatów tych decyzji odrębne obowiązki, związane z wyszczególnionymi zakresami prac konserwatorskich do wykonania, a dotyczącymi tego samego obiektu zabytkowego. Nie jest więc tak, że organ konserwatorski I instancji, stosował w sprawie, w której zapadła zaskarżona decyzja, "z automatu" przerzucenie ciężaru wykonania robót konserwatorskich na dzierżawców.
Po drugie, nie jest trafny zarzut naruszenia art. 49 ust. 1 Uoz, z którego wynika, że wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Okoliczności, z których wynika stan uzasadniający wydanie takiej decyzji nakazowej zostały bezspornie w postępowaniu przez WWKZ ustalone. Z przeprowadzonej w sprawie opinii biegłego wynika, że w budynku dworu szereg elementów oraz ustrojów budowlanych może nadal funkcjonować jako sprawny technicznie fragment budowli, a jeżeli nawet elementy te są aktualnie w stanie zaniedbania to możliwe będzie ich wykorzystanie i zachowanie po niewielkich pracach remontowo-konserwatorskich. Nie jest także podważane posiadanie przez skarżących kasacyjnie, posiadanie tytułu prawnego do obiektu zabytkowego. Jest nim dzierżawa zawarta w 2004 r. na okres 30 lat, obejmująca grunty rolne o pow. ponad 450 ha wraz z zabudowaniami folwarcznymi, oraz zabytkowy dwór. Z przedłożonej opinii wynika ponadto potrzeba wykonania prac remontowych w krótkim czasie.
F. Nie jest oparty na usprawiedliwionej podstawie zarzut błędnej wykładni, jak i zarzut wadliwego zastosowania art. 26 ust. 1 Uoz, z którego wynika m.in., że w umowie dzierżawy zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru, stanowiącego własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy określaniu sposobu korzystania z tego zabytku należy nałożyć, jeżeli stan zachowania zabytku tego wymaga, na nabywcę lub dzierżawcę obowiązek przeprowadzenia w określonym terminie niezbędnych prac konserwatorskich przy tym zabytku. Oczywiście skarżący kasacyjnie trafnie wskazują, że przepis ten nie obowiązywał w czasie, gdy zawierano umowę dzierżawy nieruchomości, na której zlokalizowano m.in. zabytek. Sąd wojewódzki ograniczył się w motywach zaskarżonego wyroku, gdy przywoływał obowiązki publicznoprawne wynikające z przepisów Uoz, spoczywających m.in. na dzierżawcach obiektów zabytkowych, jedynie do przytoczenia treści art. 26 ust. 1 cyt. ustawy, nie dokonywał także wykładni tego przepisu w sposób zarzucany mu w skardze kasacyjnej. Natomiast nie można podzielić wywodu zaprezentowanego w tej skardze kasacyjnej, jakoby brak w umowie dzierżawy nałożenia na dzierżawców obowiązków odpowiadających treści art. 26 ust. 1 Uoz, nie wprowadzenie tego typu obowiązków w chwili zawierania tej umowy, skutkować może ograniczeniem zakresu odpowiedzialności dzierżawców wyłącznie w zakresie wskazanym w art. 697 k.c., tj. zachowania przedmiotu dzierżawy, w tym obiektu zabytkowego dworu, w stanie niepogorszonym. Skarżący kasacyjnie zdają się w ten sposób pomijać, że w samej umowie dzierżawy zobowiązali się do użytkowania obiektów zabytkowych zgodnie z przepisami o ochronie dóbr kultury (co oznaczało, że uwzględniano obowiązujące wówczas przepisy Uodk - uwaga Sądu), jak również stosowania się do ograniczeń i obowiązków wynikających z tych przepisów, a ponadto do dokonywania konserwacji i bieżących remontów części składowych przedmiotu dzierżawy na swój koszt, z częstotliwością wynikającą z zasad ich prawidłowego użytkowania".
G. Nie jest zatem w konsekwencji trafny zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 Uoz poprzez jego niezastosowanie. Okoliczność, wedle której Uoz nie narusza w szczególności przepisów wskazanych w cyt. art. 2 ust. 1 Uoz, nie dowodzi sprzeczności zaskarżonej decyzji z art. 697 k.c. Takie wnioskowanie skarżący kasacyjnie wyprowadzają z przekonania, że zakres ich obowiązków, jako posiadaczy obiektu zabytkowego w aspekcie jego zachowania wynika li tylko z regulacji zawartej w art. 697 k.c. Przekonanie to jest - jak wskazano w pkt F niniejszego uzasadnienia - nieusprawiedliwione.
Jeżeli nie są Państwo zadowoleni z wyniku postępowania administracyjnej i są zdecydowani na wniesienie skargi kasacyjnej prosimy o kontakt.