Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Skarga kasacyjna została sporządzona nieprofesjonalnie i niestarannie, a zwłaszcza nie sprecyzowano w niej podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie przyporządkowuje zatem poszczególnych zarzutów do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a. Należy podkreślić, że warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, na której podstawie strona skarżąca kasacyjnie opiera swoje zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny jest bowiem związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego uchybienie skargi kasacyjnej polegające na nieprzyporządkowaniu poszczególnych zarzutów do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a. nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), uzasadnia jednak stwierdzenie, że w sprawie nie został spełniony konieczny wymóg profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. W realiach niniejszej sprawy okoliczność ta wymaga szczególnego podkreślenia, gdy się uwzględni okoliczność, że dopiero z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą naruszenia przepisów postępowania jednocześnie mając na uwadze, że pierwszy zarzut skargi kasacyjnej odnosi się do naruszenia art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm.) - dalej: u.d.i.p., czyli przepisów zawierających normy materialnoprawne określające na gruncie u.d.i.p. granice publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej.
W ramach rekonstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej na tle ich treści i uzasadnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zakwalifikował pierwszy zarzut skargi kasacyjnej jako zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, a dwa pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej jako zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dokonując takiej rekonstrukcji zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że wprawdzie zasadniczo sąd drugiej instancji nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), jest to jednak dopuszczalne, gdy pozwala na to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna oraz argumentacja uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340).
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero, bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). W niniejszej sprawie organ skarżący kasacyjnie w ramach sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów nie wykazał takich następstw, a zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku.
Konstrukcja podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania pozwala na ich łączne rozpoznanie. Strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 153 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w wyrażeniu przez Sąd I instancji "błędnej oceny prawnej w kontekście zastosowania art. 5 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej" poprzez przyjęcie, że regulacje zawarte w ww. przepisach nie dotyczą sytuacji ograniczenia prawa do informacji publicznej, a samodzielnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. dodatkowo w przyjęciu stanu faktycznego, który Sąd I instancji ustalił bez właściwej oceny materiału dowodowego, w szczególności poprzez pominięcie istotnej w sprawie okoliczności wskazanej w art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego wskazującego na konieczność ograniczenia prawa do informacji publicznej w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, oraz w braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
W odniesieniu do tak skonstruowanych zarzutów należy przypomnieć, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to, jak już wskazywano, musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga Stowarzyszenia zasługiwała na uwzględnienie, a zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję Rektora należało uchylić. Nie mógł zatem osiągnąć skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., za pomocą którego - na co trzeba raz jeszcze zwrócić uwagę - nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, oceny tego stanu, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Należy podkreślić, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku czyni go zaś w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera również wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Na podstawę prawną rozstrzygnięcia składają się zarówno normy zawarte w przepisach upoważniających Sąd do podjęcia orzeczenia określonej treści, jak i normy zawarte w przepisach stosowanych przez organ, którego działanie lub bezczynność została zaskarżona, a których prawidłowość zastosowania lub niezastosowania została przez Sąd administracyjny zaakceptowana lub zanegowana w stopni determinującym treść rozstrzygnięcia podjętego na podstawie norm zawartych w p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano zarówno na stosowne przepisy p.p.s.a., jak i przepisy u.d.i.p. w tym zwłaszcza przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Podkreślić przy tym należy, że w ramach oceny zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie podlega weryfikacji prawidłowość przyjętego przez Sąd rozumienia stosowanych przepisów, czemu służą zarzuty błędnej wykładni prawa materialnego.
Z wyżej wskazanych powodów omawiany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku, w tym również w powiązaniu ze zarzutem naruszenia art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Przepis art. 153 p.p.s.a. dotyczy granic związania sądu i organu oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego toku postępowania, zawartą w wyroku sądowym wydanym poprzednio w danej sprawie i mógłby być zatem naruszony jedynie w przypadku przekroczenia tych granic albo niewykonania owych wskazań, a zatem skierowany jest do organów i sądów, które rozpoznają sprawę ponownie, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Wskazywana w treści zarzutu "błędna ocena prawna w kontekście zastosowania art. 5 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej" poprzez przyjęcie, że "regulacje zawarte w ww. przepisach nie dotyczą sytuacji ograniczenia prawa do informacji publicznej" (abstrahując od tego, że pogląd taki nie został wyrażony przez Sąd I instancji) mogłyby być skutecznie podważane zarzutami naruszenia prawa materialnego.
Nieskuteczny okazał się również zarzut naruszenia prawa materialnego.
Jak wyżej wskazano, zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 oraz ust. 2 u.d.i.p. poprzez "błędne uznanie, że wskazane we wniosku osoby pełnią funkcję publiczną, w związku z czym nie można ograniczyć uzyskania o nich informacji publicznych" Naczelny Sąd Administracyjny zrekonstruował jako zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego.
Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy. Skarga kasacyjna nie zawiera odrębnego zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego. Omawiany zarzut dotyczy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego i również w jego treści nie zakwestionowano prawidłowości wykładni wskazanych w nim przepisów. Także analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie daje podstaw do przyjęcia kwestionowania przez stronę skarżącą kasacyjnie wykładni prawa dokonanej przez Sąd I instancji, a zwłaszcza wykładni użytych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęć "prywatności osoby fizycznej" oraz "informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji", czy "osób pełniących funkcje publiczne". Strona skarżąca kasacyjnie przytacza wprawdzie poglądy orzecznictwa w tym zakresie, jednakże nie wykazuje, że odbiegają one od stanowiska przyjętego przez Sąd I instancji. Zarówno Sąd I instancji, jak i strona skarżąca kasacyjnie podnoszą, że osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu cytowanego przepisu jest osoba pełniąca takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuacje prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych rozstrzygnięć dotyczących innych podmiotów (strona 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, strona 4 skargi kasacyjnej). Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania przez stronę skarżącą kasacyjnie, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia, prowadzącego do wniosku, że wskazane we wniosku osoby, tj. radcy prawni zatrudnieniu przez organ na podstawie umów o pracę, pełnią funkcję publiczną. Błędu subsumcji strona skarżąca jednak nie wykazała, a skoro Sąd I instancji przyjął, na skutek wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p., że osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu cytowanego przepisu jest osoba pełniąca takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuacje prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych rozstrzygnięć dotyczących innych podmiotów (przy czym wykładni tej nie podważono w skardze kasacyjnej), to brak podstaw do stwierdzenia niewłaściwego zastosowania prawa materialnego poprzez przyjęcie, że w zakresie tak rozumianego pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną mieszczą się również osoby objęte wnioskiem, co do których Sąd I instancji przyjął, że osoby te w świetle analizy zakresu ich obowiązków w Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. (...) w S., posiadają kompetencje decyzyjne. Skarga kasacyjna mogłaby odnieść skutek, gdyby podważono w niej powyższe oceny i ustalenia w zakresie stanu faktycznego, w tym zwłaszcza w zakresie rzeczywistego zakresu i charakteru obowiązków radcy prawnego zatrudnionego w Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. (...) w S. wynikających z Regulaminu Organizacyjnego tej szkoły, które zdaniem Sądu I instancji wskazują, że radcy prawni zatrudnieni do obsługi prawnej tej szkoły mają "niewątpliwie istotny wpływ nie tylko na organizację pracy tej szkoły ale również na kształtowanie treści wyznaczonej jej - zadań", czego jednak w skardze kasacyjnej nie uczyniono nie podnosząc skutecznych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego okazał się zatem zarzutem nieskutecznym. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przyczyny tej nieskuteczności wskazano wyżej, a w odniesieniu do art. 5 ust. 1 u.d.i.p. nieskuteczność ta wynika z braku jakiegokolwiek uzasadnienia treści tego zarzutu i braku adekwatności stanu faktycznego do treści normy zawartej w tym przepisie, zgodnie z którym "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych". W realiach niniejszej sprawy nie ma wątpliwości, że ograniczenie prawa do informacji publicznej przez organ motywowane było koniecznością ochrony prywatności osób fizycznych, których dotyczył wniosek, tj. radców prawnych zatrudnionych w Szkole na podstawie umów o pracę, o których udostępnienie wnioskowało, a nie ochroną informacji niejawnych oraz o ochroną innych tajemnic ustawowo chronionych.
Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz strony skarżącej orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.
Jeżeli nie są Państwo zadowoleni z wyniku postępowania administracyjnej i są zdecydowani na wniesienie skargi kasacyjnej prosimy o kontakt.