Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy, jednakże podlega oddaleniu, gdyż zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.).
Należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie organ w oparciu o sformułowane zarzuty kasacyjne, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, polemizuje z oceną prawną Sądu I instancji, która wyrażała się przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż do likwidacji samowoli budowlanej, polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania stosownej decyzji organu administracji popełnionej przed dniem wejścia w życie ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) z uwagi na treść art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Powyższe zapatrywanie Sądu łączy się z kolejnym, w ramach którego WSA w Poznaniu stwierdził, że organy przedwcześnie uznały za prawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (s. 10 u góry uzasadnienia zaskarżonego wyroku).
Stanowisko to jest oczywiście błędne, co skarżący kasacyjnie organ trafnie podnosi w rozpoznawanym środku odwoławczym. (...) WINB słusznie wskazuje, że przepis art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, i w konsekwencji wynikający z niego obowiązek stosowania przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., nie dotyczy samowolnej zmiany sposobu użytkowania, lecz samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Przepis art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wskazuje, iż przepisu art. 48 cyt. ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane odwołuje się w sposób ścisły jedynie do pojedynczej normy art. 48, zatem stosując wykładnię rozszerzającą nie można obejmować hipotezą przepisu art. 103 ust. 2 innych wskazanych w przepisach prawa budowlanego stanów faktycznych, dotyczących zasadniczo odmiennych zdarzeń faktycznych (wyrok NSA z 8 maja 2009 r., II OSK 737/08). Przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r., jako norma wyjątkowa, nie ma zatem zastosowania w sytuacji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (wyroki NSA z 19 lutego 2013 r., II OSK 1983/11; z 21 września 2006 r., II OSK 1098/05, publ. ONSAiWSA 2007, Nr 4, poz. 95).
Zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestionowanej w sposób uprawniony przez organ zacytowanej powyżej oceny prawnej Sądu I instancji dotyczącej wykładni art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego nie prowadzi jednakże do jego uchylenia. Zauważyć należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odnośnie do rozważanej kwestii jest wewnętrznie sprzeczne, co wynika z tego, że podważoną skargą kasacyjną ocenę prawną WSA w Poznaniu poprzedza następujące stwierdzenie tego Sądu: "Ponadto Sąd wskazuje, że przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, jako norma wyjątkowa, nie ma zastosowania w sytuacji zmiany sposobu użytkowania obiektu". Powyższą konkluzję Sąd I instancji wyraził zaś bezpośrednio po wskazaniu, że "ze względu na treść art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed dniem 31 maja 2004 r. przepisu art. 71a nie stosuje się, a w takich przypadkach stosować należy przepisy dotychczasowe. Przepis art. 71 ust. 3 w dotychczasowym brzmieniu, czyli obowiązującym do 31 maja 2004 r. (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) stanowił zaś, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, właściwy organ nadzoru budowlanego stosuje odpowiednio przepisy art. 50, 51 i art. 57 ust. 7". Powyższe stanowisko Sądu I instancji dotyczące wykładni art. 2 ust. 3 ustawy nowelizacyjnej z dnia 16 kwietnia 2004 r. w całości koresponduje z tożsamym stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu. Uwzględnienie, że jest ono też spójne z rozstrzygnięciem Sądu I instancji uchylającym zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, dało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu asumpt do stwierdzenia, że w tej sprawie zaszła przesłanka oddalenia skargi kasacyjnej, o której mowa w art. 184 p.p.s.a., nakazująca oddalenie skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna zawarta w uzasadnieniu wyroku jest wiążąca dla organu ponownie rozpoznającego sprawę, stąd nie budzi wątpliwości, że niespójność pisemnych motywów zaskarżonego wyroku co do tożsamej kwestii merytorycznej, ze względu na treść art. 153 p.p.s.a., mogła uzasadniać wątpliwości organów, którym na mocy tego wyroku sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, co do wiążącego te organy mocą wyroku Sądu kierunku dalszego jej prowadzenia. Zauważenia wymaga, że przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości wnoszenia skargi kasacyjnej od uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. Ograniczenie to powoduje, że strona, która nie zgadza się z częścią uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzeczenie to może zakwestionować wyłącznie w całości, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Uwzględnienie takiej skargi kasacyjnej będzie miało ten skutek, że ocena prawna sądu kasacyjnego zastąpi ocenę prawną Sądu I instancji, do której się ona bezpośrednio odnosi.
Ubocznie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że na gruncie niniejszej sprawy wątpliwości można mieć jedynie co do tego, czy wniesienie skargi kasacyjnej było środkiem adekwatnym do wyeliminowania zauważonej przez skarżący organ wadliwości dotykającej uzasadnienie wydanego orzeczenia. Uwagę powyższą sąd kasacyjny czyni mając na względzie, że przepisy p.p.s.a. przewidują instytucję, która w sposób szybszy, a przy tym bezkosztowy dla strony postępowania, umożliwia wyeliminowanie tego rodzaju wątpliwości strony zaistniałych w odniesieniu do wydanego orzeczenia sądowego. Przypomnieć należy, że wątpliwości strony co do stanowiska sądu zawartego w jego rozstrzygnięciu lub uzasadnieniu orzeczenia zasadniczo powinny być eliminowane w drodze wykładni wyroku, tj. w trybie art. 158 p.p.s.a. Za uprawnione powody dokonania wykładni wyroku judykatura uznaje przypadki, w których treść wyroku jest sformułowana w sposób niejasny, a więc taki, który może budzić wątpliwości co do samego rozstrzygnięcia, zakresu powagi rzeczy osądzonej, a także sposobu jego wykonania. Uzasadnionym powodem wystąpienia przez stronę z wnioskiem o wykładnię wyroku jest zaprezentowanie w jego uzasadnieniu sprzecznych tez czy twierdzeń (postanowienie NSA z 20 listopada 2019 r., I OSK 1044/18), co niewątpliwie miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. W realiach tej sprawy nie chodzi bowiem o przypadek doprowadzenia do zmian merytorycznych polegających na reinterpretacji uzasadnienia czy jego poszerzenia o inne elementy, istotne zdaniem strony, poprzez dodatkowe rozwinięcie argumentacji prawnej Sądu, a jedynie o ustalenie, który z dwóch ewidentnie sprzecznych ze sobą poglądów prawnych Sądu odnośnie do pojedynczej zaistniałej w toku postępowania kwestii materialnej, w zamiarze Sądu I instancji stanowić miał wiążącą organ z mocy art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną. Podkreślić przy tym trzeba, że zgłoszenie wniosku o wykładnię orzeczenia nie wpływa na bieg terminu do złożenia środka odwoławczego (art. 159) i jest niezależne od możliwości złożenia środka odwoławczego od orzeczenia objętego takim wnioskiem. Wykładnia orzeczenia dokonana w trybie art. 158 stanowi jednakże integralną część orzeczenia, którego dotyczy, i po jej dokonaniu nie można przyjmować treści orzeczenia w sposób niezgodny z ustaloną w drodze wykładni (T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016, komentarz do art. 158). Nie kwestionując prawa strony do podjęcia samodzielnej decyzji o tym, czy skorzysta z przysługującego jej środka odwoławczego, czy złoży wniosek o wykładnię orzeczenia, czy też skorzysta z obu tych środków procesowych równocześnie, na marginesie tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny organowi o takiej możliwości jedynie przypomina.
Ponadto, mając na względzie, że na skutek oddalenia skargi kasacyjnej utrzymało się w mocy rozstrzygnięcie Sądu I instancji uchylające decyzje organów obu organów, wobec czego sprawa wraca do rozpoznania w administracyjnym toku instancji, a ponadto w nawiązaniu do niekwestionowanych skargą kasacyjną ustaleń faktycznych z których wynika, że przedmiotem kontrolowanego przez Sąd I instancji postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego jest legalność zamontowania kominku z płaszczem wodnym w pomieszczeniu lokalu mieszkalnego stanowiącego kuchnię, Naczelny Sąd Administracyjny uzupełniająco pragnie zwrócić organom uwagę na konieczność rozważenia, czy w świetle treści art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. faktycznie doszło do zmiany sposobu użytkowania. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części przepis ten rozumie w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Sytuacje, o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., pozwalające zakwalifikować określony stan faktyczny jako zmianę sposobu użytkowania, zostały wymienione w sposób niewyczerpujący. Niewątpliwe jednak wynika z nich, że nie chodzi o jakąkolwiek zmianę sposobu użytkowania w odniesieniu do pierwotnego czyli też dotychczasowego legalnego sposobu użytkowania, ale o zmianę, która wpływa na zmianę istotnych wymagań odnoszących się do danego obiektu, związanych z konkretnym sposobem korzystania z niego. Potrzebne jest więc w tym zakresie stwierdzenie, że zmiana w zakresie wyżej opisanym (tj. w zakresie któregokolwiek ze wskazanych w ww. przepisie czynników) miała miejsce, a porównanie wcześniejszego i obecnego sposobu użytkowania wskazuje na oczywistość tej zmiany (wyrok NSA z 20 listopada 2019 r., II OSK 2957/18). Istota zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części dotyczy zmian z zakresie współczynników użytkowych obiektu w stosunku do pierwotnych ich wartości związanych określoną w pozwoleniu na budowę lub decyzjach późniejszych (np. pozwoleniu na użytkowanie) z funkcją obiektu. W nowowydanych rozstrzygnięciach konieczne będzie szczegółowe odniesienie się przez organy do tej kwestii.
Jeżeli nie są Państwo zadowoleni z wyniku postępowania administracyjnej i są zdecydowani na wniesienie skargi kasacyjnej prosimy o kontakt.