Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).
Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.
Przede wszystkim odnieść się należy do kwestii możliwości zaskarżenia samego uzasadnienia wyroku. Z orzecznictwa NSA wynika, iż istnieje prawna możliwość zakwestionowania skargą kasacyjną samego uzasadnienia wyroku, poprzez zaskarżenie całego orzeczenia, mimo tego, iż jest ono co do rozstrzygnięcia korzystne dla strony skarżącej. W myśl art. 173 § 1 p.p.s.a. od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2-4, art. 161 § 1 oraz art. 220 § 3, przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie tylko zatem wyrok oddalający skargę, czyli orzeczenie niekorzystne dla strony skarżącej decyzję organu administracji podlega zaskarżeniu, ale i wyrok co do zasady korzystny dla strony, bo uwzględniający skargę także podlega kontroli instancyjnej.
W orzecznictwie NSA prezentowany jest w tym zakresie pogląd, iż skarga kasacyjna przysługuje od każdego wyroku wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny, zatem również od wyroku uchylającego wprawdzie zaskarżoną do sądu decyzję, ale zawierającego np. błędne uzasadnienie lub błędne wskazania co do dalszego postępowania (por., np. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt I FSK 1716/08, LEX nr 593683).
W doktrynie wskazuje się, że: "skarga kasacyjna stanowi środek odwoławczy od wszystkich nieprawomocnych wyroków sądów administracyjnych pierwszej instancji, niezależnie od ich treści (korzystnej lub niekorzystnej dla strony), rodzaju rozpatrzonej sprawy czy wartości przedmiotu zaskarżenia. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że takie ukształtowanie skargi kasacyjnej jest wyrazem szerokiego pojmowania instytucji gravamen w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Gravamen, związane z pojęciem legitymacji do zaskarżania orzeczeń sądowych, oznacza pokrzywdzenie zapadłym orzeczeniem, pogorszenie sytuacji prawnej na skutek jego wydania (zob. R. Hauser, W. Piątek, A. Skoczylas, Środki odwoławcze w postępowaniu sądowoadministracyjnym (w:) System prawa administracyjnego..., s. 430-431; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II OSK 2149/10, CBOSA). Przedmiotem zaskarżenia skargą kasacyjną nie może być natomiast samo uzasadnienie wyroku (zob. np. postanowienia NSA z dnia: 30 sierpnia 2005 r., OSK 1866/04, CBOSA; 24 marca 2006 r., I FSK 750/05, ONSA WSA 2006, nr 5 poz. 126; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., I FSK 304/11, LEX nr 1120525). W przypadku gdy strona ma zamiar podważyć treść takiego uzasadnienia (np. ocenę prawną lub wskazania co do dalszego postępowania), powinna wnieść skargę kasacyjną od wyroku (rozstrzygnięcia zawartego w jego sentencji - zob. np. postanowienie NSA z dnia 6 kwietnia 2011 r., I OSK 98/10, LEX nr 990310), w którym zawarte jest kwestionowane przez nią uzasadnienie, nawet gdy rozstrzygnięcie jest dla niej korzystne. Jeśli tego nie uczyni, stanowisko sądu pierwszej instancji wyrażone w uzasadnieniu wyroku, stosownie do art. 153 i 170 p.p.s.a., będzie wiązało w sprawie organy, a także sądy, przy kolejnym rozpatrywaniu sprawy (zob. wyroki NSA z dnia: 29 stycznia 2010 r., I FSK 1716/08, LEX nr 593683; 16 września 2010 r., I OSK 1513/09, LEX nr 745055)" (Dauter.B., Kabat A., Niezgódka-Medek M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, WK 2016 oraz powołane tam orzecznictwo i doktryna, wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2942/15, LEX nr 2358685).
Zatem ocena prawna zawarta w takich orzeczeniach podlega kontroli instancyjnej, której dokonuje NSA w ramach złożonej skargi kasacyjnej. To od strony postępowania zależy, czy będzie kwestionowała zapadłe orzeczenie, tym samym wyrażoną przez Sąd I instancji ocenę prawną. Złożenie środka zaskarżenia od wyroku wydanego przez Sąd I instancji leży w granicach kompetencji strony postępowania. Zaniechanie takiego działania obciąża stronę postępowania.
Tym samym w okolicznościach sprawy Spółka była uprawniona do złożenia skargi kasacyjnej i zakwestionowania zapadłego przed Sądem I instancji wyroku.
NSA nie dopatrzył się też w okolicznościach faktycznych sprawy podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej. Oprócz przedstawionej argumentacji zauważyć także trzeba, że skarżąca kasacyjnie Grupa Producentów Owoców miała prawo złożyć skargę kasacyjną od wydanego przez WSA wyroku, gdyż miała prawo chociażby kwestionować tryb wydania decyzji pozbawiającej jej wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw za organizację producentów owoców i warzyw. Miała prawo twierdzić, że decyzja o wstępnym uznaniu grupy winna być wzruszona w trybie nadzwyczajnym, a mianowicie na podstawie art. 145 lub 156 k.p.a.
Pierwszy z zarzutów dotyczy błędnego wskazania w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W ocenie NSA, słusznie organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną zauważa, że jest to błąd, który należy uznać za oczywistą pomyłkę. Cale bowiem uzasadnienie wyroku w części odnoszącej się do rozważań Sądu dotyczy naruszeń przepisów prawa o postępowaniu. Zatem właściwym przepisem, który winien być wskazany w końcowej części uzasadnienia wyroku winien być art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Nie można uznać w tych okolicznościach, że błąd ten miał wpływ na wynik sprawy. Tak czy inaczej zapadły wyrok byłby taki sam co do rozstrzygnięcia - uchylałby zaskarżoną decyzję. Doszło bowiem, zdaniem WSA, do naruszenia przepisów o postępowaniu, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Pozostałe dwa zarzuty (drugi i trzeci) także, jak wyżej to już zauważono, nie są usprawiedliwione. Nie można bowiem w okolicznościach faktycznych sprawy uznać, że organ odwoławczy powinien był uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie, bo właściwym trybem procedowania w sprawie powinny być tryby nadzwyczajne, a mianowicie przepisy z art. 145 lub art. 156 k.p.a., regulujące wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji.
Zasadnie w sprawie, w ocenie NSA, organy przyjęły, mając na względzie przesłankę stworzenia sztucznych warunków do przyznania płatności, które można było ustalić dopiero po upływie pewnego okresu od wstępnego uznania grupy, że właściwym trybem postępowania będzie w takiej sytuacji instytucja cofnięcia wstępnego uznania grupy. W takim bowiem przypadku w ogóle nie znajdują zastosowania przesłanki do wznowienia postępowania, jak i stwierdzenia nieważności decyzji. Co do zasady przesłani z tych nadzwyczajnych trybów istnieją już w dacie wydania kwestionowanej w ich ramach decyzji.
Odnosząc się jeszcze do powołanej w drugim zarzucie kasacyjnym kwestii możliwości zmiany w drugiej instancji podstawy prawnej decyzji, wskazać należy, że w okolicznościach sprawy można mówić co najwyżej o uzupełnieniu podstawy prawnej, gdyż w decyzji wydanej przez organ I instancji taka podstawa prawna została wskazana, a mianowicie został powołany przepis art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu. Na podstawie tego przepisu cofa się wstępne uznanie grupy producentów owoców i warzyw za organizację producentów owoców i warzyw.
Podkreślić należy, że w sprawie w decyzjach organy wprost podały przesłankę cofnięcia uznania za grupę w postaci stworzenia sztucznych warunków. W obowiązujących przepisach istnieje też regulacja, która stanowi podstawę prawną do cofnięcia z tego powodu wstępnego uznania grupy. Brak jej wskazania wprost w decyzji nie stanowi, w ocenie NSA, przesłanki do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Przede wszystkim byłoby to sprzeczne z treścią art. 138 § 2 k.p.a. W myśl bowiem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W okolicznościach faktycznych sprawy nie można mówić o potrzebie wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygniecie, czego miałby dokonać organ I instancji. Wypada wskazać, co słusznie zauważył Sąd I instancji, że PrezesARR zwrócił uwagę na fakt, że organ I instancji nie zebrał i co za tym idzie nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W jego ocenie Dyrektor Oddziału, mimo że powołał się na pisma Komisji Europejskiej z 15 kwietnia 2015 r., 4 listopada 2015 r. i 22 września 2015 r., które w jego ocenie potwierdzają naruszenie warunków obowiązujących przy wydaniu decyzji o wstępnym uznaniu, to jednakże nie zawarł w decyzji ustaleń końcowych z kontroli przeprowadzonej przez Europejski Trybunał Obrachunkowy (ETO). Co więcej, organ II instancji wyjaśnił, że przeprowadził w tym zakresie dodatkowe postępowanie wyjaśniające i uzyskał od Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi protokół z wynikami kontroli przeprowadzonej przez ETO. Tym samym w ogóle pozbawione jest racjonalności przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem przeprowadzenia dowodu z protokołu ETO. Dowód taki uzyskał organ odwoławczy i nic nie stało na przeszkodzie, aby dowód ten został oceniony przez Prezesa ARR, a jego ocena znalazła się w decyzji merytorycznej tego organu.
Nie można, w ocenie NSA, podczas prowadzenia postępowania wyjaśniającego tracić z pola widzenia art. 136 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W sytuacji zatem, gdy należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające nie w całości albo nie w większym zakresie, to tak jak w tej sprawie, zasadnym jest wykorzystanie do tego celu normy prawnej zawartej w przepisie art. 136 k.p.a.
Powyższe konstatacje znajdują potwierdzenie w orzecznictwie NSA. Sąd kasacyjny wskazuje bowiem w jurysdykcji, że zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jest uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1743/21, LEX nr 3246990). Organ odwoławczy - w myśl art. 138 § 2 k.p.a. - jest uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie, jeśli kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Możliwość wydania decyzji kasacyjnej powinna uwzględniać normy wynikające z art. 136 k.p.a. Gdy organ odwoławczy dysponuje prawną możliwością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji kasacyjnej stanowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 46/22, LEX nr 3304311). Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2843/18, LEX nr 3218194).
W świetle przedstawionej argumentacji także i te dwa zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.).
Jeżeli nie są Państwo zadowoleni z wyniku postępowania administracyjnej i są zdecydowani na wniesienie skargi kasacyjnej prosimy o kontakt.